“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。这一时期，也是推动劳动密集型制造业区域化重组的重要窗口期，加快承接外出务工人员返乡创业，以工业化与城镇化双轮驱动县域高质量发展，具有重要现实意义。
一、外出务工人员返乡创业是县域经济社会发展的重要引擎
（一）扭转要素外流态势，激活县域工业化内生动力。一是改善县域劳动力短缺局面。大量人员返乡至县城、乡镇就业创业和居住，为县域工业化提供了人力资源支撑。数据显示，2024年中部六省外出农民工总量6515万人，其中省内就业占比48.2%，较2020年提升6.1个百分点。全国返乡创业人数从2015年的242万人攀升至2025年上半年的1430万人，带动县域小微工业、电商等产业发展。二是引导劳动密集型制造业下沉县域。近年来，外出务工格局已从传统的“人随产业走”，逐步向集体返乡背景下的“产业随人迁”转变。工人返乡就业的同时，大量企业家返乡入乡创业投资，推动县域经济与工业化协同发展。
（二）助推城镇化建设，构建区域一体化发展新格局。一是推进城镇化建设。返乡创业就业人员收入趋于稳定，“两年买房、一年买车”现象较为普遍，有效推动县域房地产去库存。同时，常住人口的增加促进了酒店、餐饮、百货等业态的加速涌现，生活性服务业向高品质、多样化升级的趋势明显。返乡创业在加快县域城镇化建设中，发挥了重要作用。二是助推区域高质量一体化发展。部分省会城市仍呈现出“一城独大”特征，其周边地区特色产业培育不足、专业化功能相对薄弱，区域一体化发展缺乏着力点。返乡创业可以带动资金、商品、服务等跨城际流动，让核心城市与周边地区联动互促，实现区域协调发展。
二、集体返乡背景下县域发展可能存在的挑战
（一）人口集聚与公共服务、用工供给的供需失衡。一方面，返乡创业就业向乡镇延伸，致使乡镇人口短期内激增，教育、医疗等方面的设施和服务供给若滞后于人口增速，民生保障可能不足。另一方面，若返乡人员增速放缓，与企业增多、用工增加间不协调、不匹配，用工短缺将制约县域经济进一步发展。
（二）产业定位偏差与劳动密集型产业转移受阻。目前，劳动密集型制造业产业链供应链的区域化特征更为明显。少数地区一味追求高新技术产业，产业政策和工业用地指标过度向其倾斜，但存在招商不足或引入低附加值环节等问题，一些吸纳就业能力强、升级潜力大的传统产业反而用地受限，易产生土地资源总体富余与局部供应紧张的矛盾。“亩均效益”的综合评价体系，可能导致部分劳动密集型制造业入园难。
（三）规划引导缺失与县域城镇化粗放式发展。返乡创业的相关产业一般具有较强的时效性和急迫性，但地方相关规划编制时未能全面预见产业转移的时间、地点与规模，存在临时应对能力不足问题。“先建设、后规划”“先落地、后报批”、用地混杂、土地开发强度低等问题未能完全杜绝。
（四）产业链整合不足与传统产业升级滞后。在劳动密集型制造业产业链中，缺少了龙头企业的牵头，产业链整合就难见成效。部分地区对传统产业链的重视程度不够，缺少政府协作平台及专项产业政策，自上而下、协同推进传统产业发展的合力有所欠缺。
三、推动县域返乡创业与高质量发展深度融合
（一）精准承接返乡资源，筑牢工业化与城镇化协同根基。摸底外出务工及返乡情况，建立省市县乡多级联动的人口流动数据平台，发挥“同乡同业”这一经济活动协作模式作用。瞄准乡镇消费市场规模增长与提质升级，增加消费品市场的多样化、高质量供给，加速释放内需市场潜力。加快补足公共设施配套和服务供给缺口，提升县域的人口吸引力。针对返乡人员开展技能培训，开展跨区域劳务合作，解决企业“用工荒”问题。
（二）立足比较优势，优化传统产业承接。正确看待传统产业吸纳就业以及转型升级的潜在价值，科学制定边缘地区的产业准入清单与产业结构调整指导目录。引导地方结合实际选择主导产业，鼓励将比较优势显著、升级潜力大的劳动密集型制造业纳入地区发展规划，让传统产业享受公平的产业政策。分区域、分领域降低企业入园门槛，引导传统优势产业向园区集中。针对返乡创业趋势明显的地区，给足承接利用返乡创业的“政策包”，探索将返乡创业打造成当地传统产业招商引资的新亮点。
（三）强化规划引领，破解土地供给与空间布局制约。在返乡创业重点地区的国土空间规划编制中，提高对劳动密集型制造业的包容度，降低事后整治成本。强化“县城+重点乡镇”的返乡创业空间布局，着力打造一批工业型“产城融合”样本。增加重点乡镇的工业用地指标供给，探索农村集体建设用地流转路径，鼓励村级合办工业园。深入推进集约节约用地，鼓励建设集设计、生产、销售于一体的垂直工厂。
（四）聚焦产业链升级，夯实区域协同发展格局。推进地区间产业分工协作，提升龙头城市的研发和销售服务功能，加快布局周边地区的制造业生产基地，推动区域协同发展。优化省域传统产业链全景地图、产业发展地图、产品分布地图、原材料需求地图和产业链招商地图，鼓励地方按图索骥，加快形成研发、生产、销售的生态闭环。加快引进和培育传统产业龙头企业，以龙头企业为牵引、以政务服务为支撑，加速省内产业链整合，降低产业链交易成本，提升产业链价值。
（作者单位：武汉大学，广东工业大学）
本栏目编辑：董亭兰
